От посадника до сити-менеджера

26 ноября в Новгородской областной Думе состоится второе чтение законопроекта «О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Новгородской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Новгородской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Новгородской области». Новая поправка в данный законопроект предусматривает отмену прямых выборов мэра Великого Новгорода, избрание депутатами мэра-председателя Думы из своего числа и назначение сити-менеджера, ответственного за городское хозяйство.

К истокам российской демократии

— В данном случае новое — это хорошо забытый старый метод управления, по типу новгородского вече — именно этот аргумент приводят те регионы, которые уже отказались от прямых выборовмэра. Cегодня их, к слову, большинство: данная модель действуетв 80% городских округов (наиболее крупных муниципалитетах) нашей страны. Должность сити-менеджера успешно работает в Тюмени, Кургане, Нижнем Новгороде, Казани, Мурманске, Екатеринбурге, Барнауле, Челябинске, Твери и многихдругих городах. Активно используют этот опыт и за рубежом. Около 90 процентов графств и поселений в США используют контрактный менеджмент. А в Германии преобладает модель совмещения в одном лице главы представительной и исполнительной ветвей власти.

Удивительно, что в самом Новгороде, Родине Российской демократии, по-прежнему существуют прямые выборы мэра. Ведь то, что институт сити-менеджмента — ни что иное, как возвращение к истокам российской демократии, сомнений не вызывает. Стоит немного вспомнить историю.

Государственное управление древним Новгородом осуществлялось через систему вечевых органов: отдельные части города (стороны, концы, улицы) созывали свои вечевые собрания, их представители входили в общегородское вече. Формально вече было высшим органом власти (каждое на своем уровне), решавшем важнейшие вопросы из экономической, политической, военной, судебной, административной сфер. К собраниям подготавливалась повестка дня. Решения на собрании должны были приниматься единогласно. Имелись канцелярия и архив вечевого собрания, делопроизводство осуществлялось вечевыми дьяками. Организационным и подготовительным органом (подготовка законопроектов, вечевых решений, контрольная деятельность, созыв веча) являлся боярский совет («Оспода»), включавший наиболее влиятельных лиц (представителей городской администрации, знатных бояр) и работавший под председательством архиепископа. Именно Новгородское вече заключало и расторгало договора с князем, избирало и смещало посадников (в нынешней системе управления — мэра), тысяцких, владык, контролировало их деятельность.

Именно этот вариант и предусматривает новая модель управления «мэр — сити-менеджер», когда городская дума формируется из числа представителей районов города (избирательных округов), а главой администрации назначается опытный и компетентный управленец. Такая контрактная система призвана исключить политическую составляющую из управления городским хозяйством, устранить сосредоточение власти в одних руках и повысить качество менеджмента.

Что такое сити-менеджмент в России на самом деле?

В экспертном сообществе и ряде СМИ сложилось устойчивое представление, что процесс перехода на «модель сити-менеджеров» является политической кампанией, связанной с продолжением «вертикали власти» на муниципальный уровень. Однако существует и противоположная точка зрения, рассматривающая данный институт как механизм деполитизации сферы местного самоуправления.

Первые изменения в Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были приняты еще в 2006 году. Они позволили на местах выделить в структуре управления городом власть политическую и хозяйственную. Последние изменения в данный закон лишь укрепили эти позиции.

Как рассказывает Вячеслав Тимченко, заместитель Председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Председатель Всероссийского совета местного самоуправления, «основной упор в законе делается на ключевое, первичное звено — поселения и внутригородские районы, где живут люди и где решаются их самые насущные проблемы. Устранение разрыва между властью и населением, формирование власти, до которой „можно дотянуться рукой“, будет способствовать решению еще одной важнейшей задачи — усилению гражданского контроля за работой местных администраций, снижению коррупции на муниципальном уровне».

Согласно закону, если власть в муниципалитете организована по схеме «мэр — сити-менеджер», то мэр (он же Председатель Думы) — это политик, который осуществляет общее руководство городом, работает с городским Советом депутатов, выполняет представительские функции, а наёмный сити-менеджер — это исполнитель, который отвечает за ситуацию в энергетике, ЖКХ, образовании и т. д., то есть организует нормальную работу городского хозяйства. Кроме того, сити-менеджер отвечает за исполнение бюджета и управляет муниципальной собственностью.

«Я убежден, что глава муниципалитета — это, прежде всего, политик, — заявлял в 2006 году руководитель рабочей группы по написанию 131-го закона, начальник отдела Минэкономразвития Александр Широков. — Но местные политики должны руководить процессами: создавать благоприятные условия для развития бизнеса, притока инвестиций и т. д. А реализовывать эти планы должен профессионал — сити-менеджер. Всё вполне логично».

Кадры решают всё

Спорить с этим утверждением бессмысленно. Встает вопрос, кто же может стать сити-менеджером? Требования к кандидатам обычно включают в себя: наличие избирательной правоспособности, образовательный и возрастной цензы, стаж на руководящих должностях муниципальной или государственной службы, деловую репутацию, знание федерального и регионального законодательства, положительное заключение государственной экспертной комиссии о возможности исполнения должностных обязанностей главы местной администрации.

В этой системе не могут не радовать чётко прописанные конкурсные требования к претендентам, которые сами по себе уже гарантируют определенный уровень профессиональной пригодности будущего управленца. Глава администрации Уфы в 2006—2011 годах, ныне депутат Государственной Думы Павел Качкаев рассказывал, как он в годыначала реформы местного самоуправления «держал экзамен» перед конкурсной комиссией, какие документы предоставлял, показывал протокол собеседования с подписями членов комиссии.

Залогом успеха в управлении территорией должны стать профессиональные качества. В ситуации, когда население всё больше теряет интерес к выборам, и место мэра может занять тот, кто вложил больше денег в предвыборную кампанию, вариант назначения сити-менеджера -чуть ли не единственно верный. Только в этом случае, уверены авторы закона, исключается появление случайных или некомпетентных людей на посту главы администрации.

— Новая модель управления позволяет минимизировать риски, связанные с несовершенством процедуры выборов, — считает сити-менеджер Кургана в 2011—2014 гг. Александр Якушев. — Зачастую по итогам голосования к власти приходит человек, посуливший избирателям золотые горы. Этого быть не должно.

Про выборы

Если уж говорить про выборы, работа главы администрации в новой модели вообще не подчинена выборным задачам. Известно, что в нашей стране многие популярные среди населения решения принимаются в период предвыборной кампании, а самые непопулярные — сразу после выборов. Сити-менеджер же вообще не озабочен опасениями, что его не переизберут на следующий срок. Он заинтересован в эффективности своей деятельности. Ведь его достаточно просто освободить от должности в случае ненадлежащего исполнения им своих обязанностей — достаточно разорвать контракт.

Ещё одна и немаловажная причина отмены прямых выборов глав муниципалитетов во многих регионах страны — экономия затрат на избирательную кампанию. Мы с вами можем только представить, какие суммы тратятся и сколько сил задействовано на проведение

Изучая историю, можно увидеть, что некоторые историки выборов мэра, а затем на процедуры инаугураций и пр. считали голосование на новгородском вече несовершенным. Их, как пишут специалисты, не устроил метод, определявший победившую сторону, ведь на вече побеждало то решение, сторонники которого в прямом смысле слова перекрикивали своих оппонентов. Конечно, нам, привыкшим к голосованию в уединенных кабинках, это кажется странным. Однако, можно предположить, что и древние новгородцы немало удивились бы, узнав, что в XXI веке народ будет выражать свою волю не открыто, а тихо, под большим секретом, рисуя галочки на листе бумаги. При всем желании они не смогли бы понять, кого боятся нынешние жители великого города? Да, и мы, наверное, не смогли бы убедить их в том, что в свободном обществе надо голосовать только таким образом.

Экспертное мнение

Реформа местного самоуправления идёт в стране уже не первый год, набирая опыт, порождая широкие научные и общественные дискуссии.

Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко в своих комментариях не раз подчёркивала, что российская муниципальная реформа твердо ориентируется надемократические ценности, определённые Европейской хартией местного самоуправления, напоминая, что основополагающими положениями базового закона о местном самоуправлении стали закрепление принципа муниципальной автономии и создание двухуровневой системы местного самоуправления.

По словам Председателя Госдумы Сергея Нарышкина, современной России жизненно важно иметь дееспособную, «близкую к людям и имеющую все необходимые ресурсы местную власть». «Это необходимо для того, чтобы каждая российская местность стала привлекательной как для жизни, так и для работы наших граждан», — цитирует Нарышкина ИТАР-ТАСС, -земская реформа Александра II заложила основы парламентаризма в России. Земское самоуправление, разрушенное революцией, отнюдь не исчерпало себя, опыт формирования и развития отечественной системы местного самоуправления мы должны оценивать с точки зрения потребностей сегодняшнего дня".

Вячеслав Тимченко, Заместитель Председателя Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, Председатель Всероссийского совета местного самоуправления в статье «Земство XXI века» пишет:"Для городских округов наиболее приемлемой считаю такую формулу — глава муниципального образования избирается на прямых выборах (и входит в состав представительного органа, что дает ему возможность почувствовать ответственность перед населением), а глава администрации назначается по контракту. Для сельских поселений сегодня существует норма, позволяющая совмещать и представительные функции, и административные. А для муниципального района, как я полагаю, было бы более эффективно, если бы представительный орган — Дума района формировалась путем делегирования уже избранных депутатов из сельских или городских поселений. Ведь в принципе идеология местной власти остается неизменной: поселение для населения, а муниципальные районы для поселения. То есть те органы местного самоуправления, которые сформированы в городских и сельских поселениях, должны заниматься непосредственно решением вопросов каждого человека, проживающего в этом поселении. А в ведении муниципального района должны быть вопросы межпоселенческого характера либо те, что одинаковы для всех и решаются в комплексе. Если районная Дума формируется путем делегирования, то легче будет найти объективные решения при определении планов развития в целом всего района".

Об эффективности

Эффективный менеджмент в управлении городом не замедлит принести свои плоды. Приведем в пример Тихвинский район. Его глава Александр Лазаревич и глава районной администрации Александр Тимков демонстрируют и словом, и деломкомандную работу, когда между обоими руководителями, советами депутатов и администрацией есть взаимопонимание. Результат этой работы можно измерить в реальных цифрах. В условиях, когда одним из главных показателей работы местных органов власти является наполняемость бюджета, Тихвину есть чем гордиться: при собственных доходах, которые на начало года составляли чуть более 200 миллионов рублей, сегодня объем бюджета перевалил за 800 млн. А это говорит об эффективном привлечении средств из вышестоящих бюджетов, об участии в различных программах и грамотной работе с инвесторами.

«И в том, что сделано в районе за последние пару лет, большая заслуга администрации, — говорит Александр Лазаревич. — Сформирована очень сильная команда — от замов главы до рядовых специалистов. Это профессионалы, и каждый человек работает на своем месте».

Эффективность новой реформы местного самоуправления покажет время. Однако, ведущие политологи страны сегодня признают, будущее — именно за институтомназначаемых управленцев, сити-менеджеров. Отсутствие свежих сил, действительно профессиональных менеджеров из реального сектора экономики, способных взглянуть на систему управления муниципалитетом с других позиций, тормозит развитие многих регионов.

Виктор Тихомиров

(по материалам газеты «Новгород» от 20.11.2014)