12 декабря 2017 1:36
-3º

Управление процессами плетётся в хвосте обоза

10 октября 2017

Наша беседа с новгородским политологом и социологом Александром Жуковским и вице-спикером Думы Великого Новгорода Константином Демидовым.

— Совсем недавно у нас состоялись выборы губернатора области. И хотя результат в относительных цифрах довольно высок — около 68% от проголосовавших отдали свой голос тому, кто и стал победителем, обращает внимание низкая явка избирателей, что даёт богатую почву для разговоров о легитимности власти вообще и нового губернатора в частности. А вот с точки зрения общественных наук о чём может говорить такая невысокая явка?

А. Жуковский: В первую очередь, это демонстрирует очень быстрое падение интереса людей к самим процедурам, призванным служить проводником диалога власти и населения. Значительное снижение явки на выборах показывает продолжающийся разрыв между представителями властных институтов и обычными людьми в понимании о должном и нужном. Это очень серьёзный сигнал для власти и хороший повод задуматься, а может и усомниться (уже в который раз), в правильности выбранного «верхами» вектора развития и о качестве и эффективности управления.

К. Демидов: Не слишком ли далеко идущие выводы, Александр Иванович? Многие в низкой явке винят погоду, незаконченные дачные хлопоты. Некоторые и вовсе склонны в этом видеть добрый знак — мол, не явились, значит всем довольны и со всем согласны.

А. Ж.: Нет, выводы правильные, и погода тут ни при чём. Особенность нынешних выборов, пожалуй, в том, что неявившиеся в большинстве своём как раз представляют недовольных и даже разочаровавшихся. И даже не в конкретных лицах из числа политиков, а в сложившейся в целом системе.

— Кандидатами на выборах во многих областях, включая нашу, выступали как раз свежие лица и даже весьма молодые. Разочароваться в них просто не было времени.

А. Ж.: Вот поэтому я и настаиваю на том, что есть более глубокие причины такого отношения к выборам как одному из механизмов системы управления. Действительно слабым звеном российской государственности многие столетия остается управление. С ним «кувыркались» в истории цари; ставили эксперименты в СССР, подчиняя государственное управление главенствующей идеологии; издевались в «перестройку». Не помню, кто из наших учёных подметил, что Горбачёв перепутал кризис управления с кризисом социализма. Соответственно, и перестраивать начал совсем не то, что было действительно нужно. В новой России тема также получила свою историю.

К. Д: Так вроде бы положительную. Разве мы не продолжаем и сейчас жить в условиях административной реформы? Смотрите, взаимоотношения государства и власти упорядочиваются, упрощаются. Становится комфортнее оформлять необходимые документы, появились многофункциональные центры (МФЦ), да и сами чиновники, пожалуй, стали куда доступнее — работают различные механизмы обратной связи, к примеру, недавно запущенный «Вечевой колокол». Я считаю, что в этой части вектор управления избран правильный, и разочаровавшихся в этих механизмах мне пока встретить не удалось. Если они и есть, то вряд ли составили молчаливое большинство, не явившееся на избирательные участки.

А. Ж.: До 2006 года процессы развития инфраструктуры регионального и местного управления, пусть спонтанно и противоречиво, но развивались, в том числе при поддержке западных грантов. После достаточно долгой паузы безвременья 90-х годов, посланием Президента в 2002 году были сформулированы принципы административной реформы с понятными направлениями, которая без излишнего пафоса и реализовывалась в центре и регионах. Начиная с 2005 года центром был инициирован целый ряд приоритетных национальных проектов, которые должны были поднять качество жизни, сформировать «человеческий капитал». Всё было логично и последовательно, и начатая административная реформа как раз укладывалась в идеологию инвестирования в «человеческий капитал». Но с 2006 года без объяснения причин возможности для саморазвития на региональном, а в особенности, на муниципальном уровне стали сворачиваться. Административная реформа ограничилась массовыми написаниями административных регламентов оказания услуг, открытиями многофункциональных центров (МФЦ), которые упорядочивали документооборот и работу чиновников. В некоторых регионах, в том числе и в Новгородской области, региональные администрации были формально реорганизованы в правительства, усилившие бюрократические процедуры и губернатора, но не результативность управления. И основная цель административной реформы: переход от управления затратами к управлению результатами — была забыта. В России остались «работать» отраслевые принципы управления XIX века. Продекларированные на старте задачи внедрить в практику управления реальные проектные методы и технологии, обеспечивающие процессное развитие, провалились.

— Однако эти годы, названные сейчас «тучными», вовсе не знаменовались массовым разочарованием населения в системе управления. На выборы ходили исправно, губернаторов избирали, и довольно убедительно. Может и не надо было ничего реформировать? Какая разница — отраслевое управление или проектное, лишь бы людям жилось хорошо?

А. Ж.: Да, «тучность» двухтысячных сыграла свою отрицательную роль. Это стало понятно, когда неэффективность и провалы устаревшей системы управления стало невозможно залить шальными нефтяными деньгами. Очередная попытка реформы административного управления со стороны центра была заявлена в 2016 году как технократическая модель, а её исполнителей автоматически назвали «технократами». Но власть так и не смогла внятно сформулировать основы внутренней политики и, соответственно, предоставить адекватное информационное обеспечение, упустила и не организовала процессы регионального, муниципального управления, не справилась с задачами предотвращения нарастающего разрыва в доходах населения, допустила диспропорции в политическом процессе. Оказалось не подготовлено технологическое обеспечение изменений и кадровый резерв, способный подхватить и перехватить инициативу у старших поколений. И теперь получилось так, что даже реально избранные на инерционных сценариях губернаторы, условно относящиеся к «технократам», попали в ловушку. С одной стороны, давление на них сверху (реализовать «настроения» центра без плана реформ), в надежде, что губернаторы как-то справятся и переломят нарастающую напряженность в регионах. С другой стороны, давление снизу с социальными требованиями к власти. При этом всё более очевидным становится, что сложившаяся инфраструктура управления без её модернизации не сможет обеспечить переход в новое качество жизни и комплексное развитие территорий. Попытки реформировать региональное и местное управление сверху не состоялись. Регионы, муниципалитеты и их руководство 10 лет просто паразитировали на стареющей инфраструктуре, выхолащивая остатки её рациональности. Если срочно не изменить инфраструктуру управления, то уже очень скоро все новые губернаторы окажутся хуже предыдущих, независимо от своих индивидуальных, даже самых позитивных качеств и устремлений.

— И кто, по-вашему, должен теперь выступить инициатором реформ системы управления, если центр сам эти реформы и провалил? Неужели регионы или муниципалитеты без указаний свыше смогут что-то сделать? Простите, не верю.

А. Ж.: Я же не говорю, что сверху не осознают необходимость проведения реформ. Скорее, просто не могут пока предложить каких-то готовых рецептов. Я думаю, что необходимо вернуться к теме незаконченной административной реформы 2002 года, провести аудит, проанализировать её промежуточные итоги и продолжить внедрение в практику наработанные до 2006 года предложения и рекомендации по повышению эффективности регионального управления.

К. Д: Соглашусь с Александром Ивановичем. Необходимость поменять структуру управления назрела. И все вроде бы понимают, что так как есть, оставлять нельзя. Вот возьмём Великий Новгород. Количество чиновников администрации из года в год сокращается по настоянию свыше. При этом рядовых работников всё меньше, остаются начальники, как бы держащие на себе каркас управленческой структуры. Условно говоря, есть комитет, в нем отдел. Есть председатель комитета и начальник отдела, а подчиненных у них нет. В итоге вся работа лежит на начальнике. Но эффективности нет. Из года в год нас преследуют одни и те же проблемы. Денег в городской казне мало, а когда их выделяют, например, из области, не успеваем их освоить на те же дороги. Качество ремонтов ли, уборки городских улиц низкое. Чтобы за всем уследить, не хватает специалистов. Например, городское управление капитального строительства уже притча во языцех. Начальники и кадры меняются со скоростью течения быстрой речки, а позитивных изменений нет.

А. Ж.: Правильно, и не будет. До тех пор, пока управление плетётся в хвосте обоза, который движется сам по себе. А должно быть не так. Вы же сами сказали — дают деньги, потом спешат их освоить. Управляют затратами, процессом освоения денег, а конечный результат становится как бы побочным продуктом. Необходимо проектное управление — главное цель, под неё и нужно всё подстраивать. А всё остальное — лишь процесс достижения цели.

К. Д: Но для этого такие цели должны быть чётко обозначены и быть масштабными. Перенастраивать управление с целью, например, держать в чистоте и порядке площадь перед зданием администрации, явно абсурдно.

А. Ж.: Абсурдно. А вот если целью будет создание комфортной среды во всём городе и чистоты на всех его улицах, то это тот проект, под который и необходимо выстроить систему управления. Например, если говорить о комфортной среде, то надо чтобы не планы меняли жизнь, а жизнь меняла планы. Для этого власти и управлению нужно лучше знать своего заказчика (население), а не навязывать ему стандартные нормативы и рамки (клетки), в которых ему будет хорошо и комфортно. Сегодня даже торговые сети занимаются изучением своих покупателей, чтобы привлечь и поднять эффективность своей деятельности. Государство же, его институты (в том числе местное самоуправление), являясь базовым поставщиком услуг населению, инструментами изучения своих граждан предпочитают не пользоваться. Накопившийся внутренний дискомфорт в общественной среде не имеет адекватных решений. Для примера, в областном центре никакие инерции и традиционные решения не компенсируют проблем с нарастающей транспортной логистикой.

К. Д: Согласен. Жители города утром и вечером «тренируются» в пробках и проклинают власть, жизнь и друг друга по дороге на работу и обратно. Стратегиями по ремонтам тротуаров и дорог этот «феномен» не скомпенсировать. Уже давно нужен масштабный план развития городской транспортной инфраструктуры, включающий строительство новых улиц, связывающих воедино западный район, центральную часть города и торговую сторону, возможно, вынос вокзала из центра города и ликвидацию проблемного железнодорожного переезда на улице Нехинской. Конечно, это предмет регулирования Генерального плана города, который есть продукт труда архитекторов и строителей. Но ведь целью-то является комфортная городская среда, а не строительство ради строительства.

А. Ж.: Без изменения инфраструктуры городской исполнительной власти вряд ли можно достичь благих целей. В настоящее время она выстроена, как и вышестоящая, на основе конкуренции ведомств за ресурсы внутри администрации, где мэр является главным «арбитром» отраслевых столкновений. Главным в этой конкуренции является не комплексная цель развития города, а благожелательное отношение главы к заявляемым ведомствами проектам и решениям. Концепция развития города выглядит эклектично, как набор ведомственных мероприятий, где интересы жителей представляют не они сами, а бюрократия. Образцы такого непонимания власти и населения постоянно «искрят» практически на всех общественных слушаниях.

К. Д: Да, такие искры очень часто высекаются при обсуждении проектов застройки. Завокзальный микрорайон — живой и яркий пример, когда направление его развития в узком ведомственном понимании резко расходится с представлениями горожан. Кстати, на сентябрьское заседание Думы администрацией города был внесён проект Стратегии социально-экономического развития города до 2030 года. Важнейший документ, в котором как раз и должны быть поставлены масштабные цели, на которые и нужно ориентировать структуру управления.

— Что-то мы ничего об этом не слышали.

К. Д: Именно поэтому депутаты и не внесли проект Стратегии в повестку дня заседания. И по закону, и по здравому смыслу по таким важным решениям нужно обязательно вначале советоваться с горожанами, а этого не произошло.

А. Ж.: Вот вам ещё один пример неэффективности существующей модели управления, где главное — не суть, а оболочка. Поскорее принять документ, чтобы он был. А обсуждать будущие цели незачем. Выделят деньги — освоим, будем и дальше управлять затратами.

К. Д.: Я думаю, что всё-таки нужно вначале определить цели, принять новую Стратегию развития города после её обсуждения с горожанами, а затем уже реформировать структуру городского управления. Здесь не должно быть чисто механического и популистского подхода с эффектным одномоментным сокращением, например, количества вице-мэров и последующим тихим их возвратом. Хорошо бы учесть при этом и предстоящее изменение структуры управления на областном уровне. Не сомневаюсь, что такие изменения будут в самое ближайшее время после вступления в должность избранного губернатора.

— Ну вы же представитель городского власти. Дерзайте, вам и флаг в руки.

К. Д: Уточню: представительной ветви местной власти, которая утверждает управленческую структуру, а разрабатывает её всё-таки исполнительная власть, и представляет на утверждение первое лицо. Так что для решения таких амбициозных задач нужна согласованная воля всех сторон этого процесса.

— Боюсь, что такая воля появится лишь после смены действующих лиц и в городском звене. Тема перехода действующего мэра на другую работу, а фактически — освобождения кресла градоначальника — уже давно активно обсуждается. Правда, конкретные кандидаты на роль сменщика пока не назывались.

К. Д: По новой схеме им может быть любой претендент, прошедший конкурс и выбранный депутатами городской Думы.

— Не обязательно депутат?

К. Д: Нет. Но и депутаты тоже вполне могут претендовать.

— Выходит, дорога никому не закрыта? Сами-то об этом не задумывались?

К. Д.: Задумывался. Если будет объявлен конкурс, то не исключаю возможности попробовать свои силы.

А. Ж.: Готов помочь на экспертном уровне в подготовке программы в части изменения инфраструктуры управления городом. Наработки есть. Кстати, не только Новгород, но и вся область была и является неплохим конкурентом для других регионов в этой сфере. В своё время область активно участвовала в федеральных и международных проектах, совершенствовала своё законодательство и процедуры управления. Первой в России подготовила и реализовала передовую программу инвестиционной привлекательности и соответствующее законодательство. И была одним из самых подготовленных регионов для перехода к комплексному проектному управлению в России к 2006 году. И город, и область могли бы быть интересны в масштабе России тем, что первыми пойдут на решительные изменения инфраструктуры регионального и местного управления, получат опыт и знания, которые могут быть полезными и необходимыми другим регионам.

(опубликовано на http://portal-vn.ru)



Наверх